校准基层治理的“风向标”
——基于信访举报的实证分析与对策思考
■十堰市郧阳区纪委监委 王 凡
信访举报是社情民意的“晴雨表”，也是基层治理的“试金石”。每一封来信、每一次来访，背后都承载着群众的急难愁盼，更直指基层治理的痛点堵点。
如何从纷繁复杂的信访举报中把握规律、找准症结，将矛盾化解在源头、解决在基层，是纪检监察机关履行监督职责、参与社会治理的重要课题。
十堰市郧阳区纪委监委深入剖析近年来信访举报数据，透过现象看本质，从成因找对策，形成了一份有数据支撑、有案例佐证、有对策思路的调研报告。本刊予以刊发，供各地参考借鉴。
——编者
每一个时期，群众信访举报的诉求内容都会折射出不同的社会矛盾和治理短板。准确把握新时期基层信访举报的特点和规律，有针对性地做好信访举报工作，是纪检监察机关履行监督职责、参与社会治理的重要课题。十堰市郧阳区纪委监委深入分析近年来信访举报统计数据，透过现象看本质，从成因找对策，为化解基层信访举报问题、提升社会治理效能提供了有益参考。
一、当前基层信访举报的主要特征
从郧阳区近年来的信访举报数据来看，基层信访呈现出主体基层化、内容标签化、动机利益化、节点敏感化、方式越级化、数量沉淀化等鲜明特征。
主体基层化。村（社区）群众是信访举报的主要群体，占信访举报总量的73%至88%，诉求主要集中在征地拆迁、事故赔偿、民事纠纷、惠民政策落实等方面。其他层面的信访举报主体相对较少，仅占总量14%左右。
内容标签化。信访举报内容繁杂，既有反映党员干部不作为、慢作为、乱作为，也有反映吃拿卡要、贪污侵占等违纪违法问题，但也不乏个人诉求未满足，刻意给干部“贴标签”、把问题“往上靠”的现象。举报者普遍认为，只要打上违纪违规“标签”，领导关注度就高，诉求处理就快。
动机利益化。分析显示，单纯反映干部作风、集体利益等不涉及个人利益诉求的举报仅占11.2%，而为追偿、补偿、索要个人既得利益而举报干部的占87.7%。有的甚至“无中生有”，借信访威胁、诬告陷害干部，以实现“横捞一把”的目的。有的纠纷虽已走完司法程序，但因结果未达预期，转而信“访”不信“法”，导致重复访不断。
节点敏感化。农民工返乡后、“两节”期间、“两会”重要时段、上级巡视巡察和领导下访阶段，是信访举报的高发频发期。举报者普遍认为，在重要节点举报更易引起重视，敏感时期上访效果更为明显。
方式越级化。群众信“上”不信“下”思想突出，认为找的级别越高、闹腾得越狠，处理就越快。有的诉求首次在基层反映后，因处理结果未达预期而越级反映，导致问题层层上交。
数量沉淀化。全区信访举报总量总体呈下降趋势，矛盾增量得到有效控制，积存问题逐步“消肿”。但个别诉求缺乏合理依据、反复反映的“沉淀类”问题依然存在，形成“多次访、重复访”的沉积层。
二、信访举报的深层成因与办理中的突出问题
从汇总分析与调研了解的情况来看，基层信访举报问题的产生，既有群众层面的认知局限，也有干部层面的履职偏差，同时还暴露出处访办访机制中的短板。
从群众层面看，认知局限导致行为偏差。一是文化不高，信“访”不信“法”。郧阳区属鄂西北偏远山区，留守人口多为老弱病残幼，文化程度偏低，不懂法、不信法，遇到纠纷便“以访了之”。二是思想狭隘，信“己”不信“他”。部分村组宗族观念根深蒂固，因“派系之争”产生互不信任、明争暗斗，致使信访举报频发。三是利益驱使，信“邪”不信“正”。个别村民抓住干部谈“访”色变心理，以信访要挟甚至诬告陷害干部，把上访作为实现不合理诉求的“捷径”。
从干部层面看，履职偏差催生信访矛盾。一是能力不足，催生怨气。乡镇干部人少事多，学习培训不足，工作凭经验、靠感觉，群众满意度不高。村干部业务水平、工作能力更显不足，对民生政策掌握不全、理解不透，导致问题处理不科学、不公平。二是作风不实，制造矛盾。部分基层干部服务意识不强，把群众反映问题当做找麻烦，消极应付、推诿扯皮，只想着“堵住人”治标，不思考“解决事”治本。三是自身不硬，激起民愤。个别干部把手中权力作为敛财工具，吃拿卡要、优亲厚友，致使群众诉求处理困难重重。
▲十堰市郧阳区纪委监委在秦家沟村召开“院场会”，与群众拉家常、解难题，现场宣讲信访举报流程
从办理层面看，机制短板制约工作质效。一是“遥控指挥”多，脚下无泥、隔空喊话时有发生。个别领导干部对下访活动流于形式，不愿直面矛盾，造成疑难问题口头督办多、实地办访少，电话传达指挥多、“手把手”现场指导少。二是“有心无力”多，信赖过载、权责难及屡见不鲜。群众对纪检监察机关期待值、信任度不断提升，认为“纪委啥都能管”，导致邻里纠纷、征地拆迁、涉法涉诉等业务范围外问题大量涌入，干部虽苦口婆心，却也无力解决。三是“口说无凭”多，留痕不足、再翻烧饼偶有发生。个别领导干部重结果处置、轻过程留痕，没有相应的“白纸黑字”拴人定事，造成部分矛盾当时处理圆满，后期信访人反悔，致使矛盾“死灰复燃”。领导变动、分工调整后，难以无缝对接。四是“上推下卸”多，击鼓传花、甩手过关时有出现。部分乡镇、村干部对信访矛盾化解有所松懈，认为有上级包案领导在，从而对自己一线化解责任慢慢解压，对能解决的问题推而不决，对民事纠纷只报告不化解，推诿扯皮、打包上交。
三、做好基层信访举报工作的对策建议
破解基层信访举报难题，必须坚持系统思维、标本兼治，在健全制度、源头治理、精准办理、合力攻坚上下功夫。
（一）健全落实“四项制度”，构建规范化工作体系
建立“训育提质”制度。制定基层接访办访人员定期培训计划，同步抓好群众教育。由纪委监委牵头，联合法制办、信访局、司法局等部门一线开展普法活动，引导群众依法维权、合理表达诉求。联合组织、宣传部门深入村组开展先进事迹报告会、“家长里短”文艺汇演、“最美村组人”评选等活动，正家风、淳民风，弘扬社会正能量。
落实“办访五到”制度。规定区纪委监委班子成员每月深入联系乡镇、村开展接访不少于2次，解决“腿不到位”问题；制定信访举报工作与业务工作“双岗双责”制度，解决“心不到位”问题；加强政策业务培训，解决“嘴不到位”问题；对可查性强的线索快查快办，解决“查不到位”问题；开展“两宣”同步警示教育，解决“公开不到位”问题。
坚持“全程留痕”制度。对化解矛盾类，既要有化解内容，也要有化解过程；对举报查处类，建立电子台账和实物台账，从分办承接到办完归档全程记载；对疑难信访事项调处化解，全程录音录像制作电子文件入档，便于查究和析责。
推进“联动打诬”制度。建立由区委统一领导，纪检监察机关牵头协调，组织、公安、检察、法院、信访、审计、财政、市场监管等部门协同发力的打击诬告陷害工作机制。纪检监察机关负责受理核查，公安、检察、审判机关依法处理涉嫌违法犯罪问题，组织人事部门依规进行组织处理，各职能部门按规定移交线索、配合查处，形成打击合力。
严肃“七责同问”制度。制定信访举报工作责任清单，明确联系乡镇的区纪委常委负主要领导责任、区纪委监委纪检监察室主任负督办责任、乡镇党委书记负主体责任、包村干部负分管责任、乡镇纪委书记负监督责任、村书记负管理责任、村级纪检监察信息员负直接责任。实施责任倒查，对因办访不力造成群众不满引发重复访、越级访的，严格追究相关人员责任。
▲十堰市郧阳区青山镇纪检监察干部入户走访群众，面对面沟通交流，推动信访矛盾就地化解
（二）全面推行“四头”管理，构建全链条治理格局
在“查”上发力，清“源头”。组织全区党政群机关、事业单位、乡镇村（居）党组织开展岗位风险排查，从干部管理、财经纪律、人事调整、项目推进等方面查找风险漏洞，狠抓问题整改，最大限度减少因管理不善引发的信访举报。开展党员干部廉洁自律自查，成立工作作风督查组，对信访矛盾突出的乡镇村和行业实施驻点督查，狠刹作风顽疾。
在“防”上借力，盯“苗头”。在全区350个村（社区）建立百姓问政微信群、QQ群，包村干部、本村干部、乡镇纪检干部入群宣传政策、解答疑问、化解矛盾。建立村（社区）纪检监察信息员、网格员、治保委员“三员”联防机制，每周开展矛盾纠纷排查，对苗头性问题正确引导、及时处置，防止矛盾扩大化。压实村主任、所长、站长、校长、院长等“小五长”责任，督促其及时高效为群众排忧解难。
在“办”上倾力，治“露头”。对初信初访问题明确具体责任领导和经办责任人，全程负责办理直至案结事了、息诉罢访。严格落实办结时限规定，紧急事项当天办理，一般性问题30天内办结，复杂问题60天内办结，立案问题一般不得超过90天。对慢作为造成越级访或超时办结的，严肃追责问责。严格落实“三个反馈办法”，在办理各环节向实名举报人做好告知和反馈，努力做到“一次反映、一次办理到位”。
在“化”上聚力，啃“骨头”。建立“骨头案”台账，落实乡镇、区直各部门属地管理责任，对重复访案件细化责任清单、明确处置时限。制定领导班子成员包联乡镇、村（社区）信访举报矛盾化解方案，实行划片管理、包片负责。对越级访对象实施重点关注，班子成员联系包案、驻点督办，确保包一案、查一案、了一案。建立纪委监委和公安、司法、信访四部门联席工作机制，着力解决邻里纠纷、征地拆迁、交通事故等业务范围外问题，全力确保群众诉求圆满解决。
